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透視PPP融資真相,破解PPP融資難題

—兼談PPP條例相關條款修改完善



來源:“PPP知識”微信公眾號 |作者:汪金敏 | 瀏覽量: 0 發布于:2017-09-12 15:23:51

山重水復疑無路。如果說PPP上半場是交易結構的話,PPP下半場就是融資。PPP融資難,究竟有多難,為什么難,如何根本破解?在PPP從推廣走向規范的背景下,討論這一問題尤為關鍵。

一、從統計數據看PPP項目融資難原因

PPP融資難。就全國PPP項目而言,按照四川完成融資PPP項目比例,融資到位率僅6.26%,遠遠低于簽約比例20.2%;融資到位的PPP項目投資額僅為1.02萬億元。

全國PPP項目簽約率為20.2%。截至2017年6月末,財政部PPP綜合信息平臺入庫項目:共計13,554個,累計投資額16.3萬億元,其中已簽約落地項目2,021個,投資額3.3萬億元(引自2017年7月28日財政部PPP中心全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報,下稱《財政部PPP季報》)。

四川省已簽約PPP項目融資到位率為31.0%。截至2017年2月28日,四川省PPP項目庫處于執行階段(即已簽約)項目90個,總投資額655.74億元。已簽訂融資協議的項目42個,總投資458.28億元,完成融資金額256.00億元(引自2017月05月16日四川省PPP中心《PPP項目融資成本信息發布(第一期)》,下稱《四川省PPP信息》);按融資70%計算擬融資額,四川省已簽約項目占應融資額的31.0%。

PPP項目為什么融資難呢?可以根據統計數據來分析:

a、政府付費占比越少,PPP項目融資越難。

根據《財政部PPP季報》,截至6月末,入庫的使用者付費項目投資5.0萬億元,占入庫項目總投資額30.5%;入庫的混合付費項目投資7.0萬億元,占43.0%;入庫的政府付費項目投資4.3萬億元,占26.5%。簽約的使用者付費項目投資5,333億元,占簽約項目總投資額的16.2%,低出其正常占比46.9%;簽約的混合付費項目投資17,356億元,占52.6%,高出22.3%;簽約的政府付費項目投資10,276億元,占31.2%,高出17.7%。PPP項目融資主要看地方政府信用,而非看社會資本方信用。政府付費項目融資比使用者付費項目融資至少容易64.6%(46.9%+17.7%)。 

b、地方政府層級越低,PPP融資成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42個融資到位項目中,市(州)本級項目8個,平均融資成本4.71%。區縣項目34個,平均融資成本6.27%。可見,縣級融資成本比地級融資成本高33%。 

c、銀行是PPP融資主渠道,融資銀行越小PPP融資成本越高

按照《四川省PPP信息》,42個項目中,由銀行提供融資的項目37個,占比88.1%,平均融資成本5.50%。其中:國有大型商業銀行提供融資的項目23個,平均融資成本4.96%;全國性股份制商業銀行提供融資的項目4個,平均融資成本4.75%;城市商業銀行提供融資的項目10個,平均融資成本5.93%。由非銀行業金融機構提供融資的項目5個,平均融資成本8.34%。小銀行比大銀行融資成本高24.8%。 

d、社會資本方國有成分越低,PPP融資成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42個項目中,國有企業(中央、省級、市縣)參與項目30個,平均融資成本5.56%;民營企業參與項目12個,平均融資成本6.55%。民營企業參與項目中,民營企業獨資、控股或牽頭項目9個,平均融資成本7.12%;民營企業參與投資但不控股或不牽頭項目3個,平均融資成本6.26%。民營企業PPP融資成本比國有企業融資成本高28.1%。 

e、PPP項目越不規范,PPP融資成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42個項目中,中央和省級財政示范項目15個,平均融資成本5.63%;非示范項目27個,平均融資成本6.09%。非示范項目融資成本比示范項目高8.1%。 

f、PPP項目融資越不規范,PPP融資成本越高

按照《四川省PPP信息》,42個項目中,融資期限10-20年(含)的項目20個,平均融資成本5.59%;融資期限5-10年(含)的項目15個,平均融資成本6.05%;融資期限5年(含)內的項目7個,平均融資成本6.98%。PPP項目合作期10年以上,10年以上融資期限與PPP項目合作期匹配,10年以下融資期限與PPP合作期不匹配。期限不匹配的融資成本竟然匹配的高24.9%。

可見,就融資難易及融資成本而言,影響PPP融資的關鍵因素從主到次依次是:(1)政府付費比例,政府付費較使用者付費容易64.6%;(2)地方政府層級,區縣級融資成本比地級融資成本高33%;(3)社會資本方國有成分,民營企業比國企融資成本高28.1%;(4)融資規范程度,期限不匹配的融資成本比匹配的高24.9%;(5)銀行規模,小銀行比大銀行融資成本高24.8%;(6)PPP項目規范程度,非示范項目融資成本比示范項目高8.1%。

二、破解PPP項目融資難的根本措施

如何解決PPP項目融資難呢?結合上述關鍵因素從主到次依次分析如下:

1、明確PPP優先支付以提高區縣級政府信用。

從第一部分關鍵因素看,第(1)及第(2)項對PPP融資難的影響約占

50%以上的權重,也就是說,PPP融資難易關鍵取決于PPP是否由地方政府付費及地方政府有無付費能力,或者說,取決于地方政府的信用。

PPP項目收益主要來自政府付費。按前述統計,包括政府付費及混合性付費的PPP項目占PPP項目總量比例高達70%。而混合性付費中,大部分還是政府付費,使用者付費大都是點綴,甚至在缺口計算時使用者付費實報實銷,社會資本方不承擔市場需求風險,本質還是純政府付費。換言之,50%以上的PPP項目收益來源于政府付費。

區縣級政府需要PPP卻沒有優質資源。區縣級政府手頭很少有可以產生現金流的資產。比如,以旅游著名的某云南省區縣,即使有國內著名景點,也被控制在省級國企名下,收入與區縣級政府無關。區縣房價大都3000元左右,土地不值錢。然而,這些區縣基礎設施和公共服務是最為薄弱的環節,比如某中部省份平均水平區縣,甚至還沒有建立污水處理設施,自來水水質超標,嚴重影響健康。

大多區縣級政府財力不在銀行可融資范圍。比如大多數銀行PPP融資的基本門檻是百強縣區,一般預算收入至少每年10億以上。這就意味著95%的區縣PPP項目不具備PPP融資的可能性。銀行之所以如此,主要是認為95%的區縣一旦違約付費,沒有辦法追回。

因此,如何在可行范圍增加區縣級地方政府支付能力就是關鍵。此前,呼聲頗高的一旦違約從上級政府轉移支付直接劃扣PPP政府付費,就是極為有效措施。然而,限于財政立法等原因,最后不了了之。筆者認為可以借鑒建設工程價款優先受償權制度設立PPP項目收益權優先受償制度,具有與從上級政府轉移支付劃扣款項同樣的效果。

PPP項目收益權優先受償制度設立合理性在于:(1)PPP項目收益權主要源于農民工工資,理應享受類似《合同法》第286條規定的建設工程價款優先受償權。但因PPP項目具有公益性,無法如同一般建設工程進行折價拍賣,直接規定PPP收益權優先于地方政府其他債務即可;(2)PPP項目經過了嚴格評估和審批程序以及競爭性選擇社會資本方程序,明顯比政府其他債務更具公信力,更應該得到有力保護,以增強金融機構參與PPP項目的信心;(3)PPP優先權應該排除基本民生支出、政府有效運作支出以及公開發行的地方債券,從而避免和基本民生和公開債券投資者等更具必要性的利益沖突。 

2、創造有限追索的項目融資條件。

從第一部分關鍵因素看,第(3)項對PPP融資難的影響約占15%的權重。第(3)項表明國企相對民企占有明顯的融資優勢。民營企業總體的融資劣勢,是市場等因素決定的,但其中上市民企也具備與國企競爭的能力。因此在融資方面,只要給民企同等待遇即可,難以給特別待遇。

融資到位PPP項目不到全部PPP項目的10%。也就是說,在90%PPP項目面前,即使是具有融資優勢的國企融資也遇到巨大障礙。除了地方政府信用因素外,目前環境不符合國企為代表的社會資本方融資要求也是重要原因。

以央企為代表的社會資本方投資PPP受到負債率剛性制約。按照國務院國資委規定,央企資產負債率不得超過80%,超過85%則央企領導人將受到嚴厲處理。目前參與PPP主流央企資產負債率已處于80%-85%的極限狀態。因此,央企投資PPP項目的要求幾乎都是“兩不一少”。“一不”指設立但不控股項目公司,央企投資PPP項目只能設立項目公司,才能隔離PPP項目債務和風險,如果控股項目公司,央企和項目公司的資產負債表要合并,項目公司負債就成為了央企負債,這顯然是不允許的;“二不”指不擔保不回購,一旦央企為PPP項目融資提供擔保和回購,按會計準則就要并表,后果與控股項目公司一樣;“一少”指少出資,央企PPP投資準則對項目公司出資比例一般不超過25%,因為央企資金也有限。值得注意的是,“兩不一少”不僅僅是央企為代表的國有企業要求,也是許多民營上市企業的要求。

有限追索的項目融資是PPP融資必由之路。要滿足的以央企為代表的社會資本方“兩不一少”的融資要求,無限追索的傳統融資完全不行,有限追索的項目融資則可行。項目融資依靠

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